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营改增倒逼财税体制改革

发布时间:2018-01-09  点击量:
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刘尚希财政部财政科学研究所副所长

营改增牵一发而动全身,除了带来减税效应之外,还会倒逼财税体制改革,其最直接的影响就是分税的问题,即财权在中央和地方政府间怎么划分。

在目前的分税制下,营业税主要是作为地方税种而存在,除了银行的营业税属于中央税收之外,其他营业税都由地方来收。严格意义上讲,营业税不像增值税那样七五二五分成,而是一个共享税,按照营业税的税目来分享。营改增之后,作为地方主体税种的营业税被增值税所替代了,那地方的收入怎么办?分税制势必重新调整。

如何调整?一种是延续之前的做法,原来征收营业税范围内产生的增值税继续缴入地方库,归地方收入。其优点是现行的分税格局可以基本不动,省去了中央地方利益调整导致的诸多麻烦;但具体操作会相当繁琐,很容易混库,更重要的是将会对地方政府行为产生不确定性影响——由于税基萎缩,地方收到的税收实际上在减少,会反对这种做法。

考虑到以上办法的负面作用很大,将进一步扭曲中央与地方财政关系,顺其自然的另一种办法,就是调整现行增值税75%:25%的分成比例,比如增值税以后改成中央和地方五五分成。其优点是影响面小,仅仅涉及一个税种的划分。

但这种做法也蕴含了巨大风险,最大的风险在于增值税本身是一种生产环节的税种,如果提高地方增值税的分成比例,将极大激发地方政府投资积极性,而没有动力去提高消费比重,与转变经济发展方式、扩大内需和城镇化的方向背道而驰。

第三种方法是增值税的分享比例保持不变,或在调整的同时,对其他共享税种同时进行调整,例如在企业所得税、个人所得税中扩大地方的分享比例。也可以统筹考虑各个税种,重新划分中央与地方的财权,重新设定中央税与地方税。这需要评价各个税种对地方行为动机,对中央收入以及对当前调结构、转方式的影响来综合权衡,涉及面广,改革难度较大。

其优点是在保持中央与地方财政关系基本框架稳定的条件下,可以一并解决老体制的一些遗留问题,例如取消税收返还;但由于其他税种并没有进行相应的变革,因而当前税制结构方面的缺陷仍难以矫正。

第四种方法是增值税完全变为中央税种,地方不参与分成,另行寻找主体税种。在考虑地方主体税种时,应该将其他所有税种纳入考虑的范围和视。根据当前发展的阶段和要求,地方税的税基应当主要落在消费上面,比如消费税、房产税、车船税等。只要是落在消费上面的税种,实际上都可以成为潜在的地方税的主体税种。具体而言,既可以通过改造现有的税种使之成为地方主体税种,也有人提出设立新的税种,比如在零售环节设立零售税。最为可行的是房产税,住房实际上是一种消费,住房首先是消费品,然后才具备金融的属性充当投资工具,房产税的税基是落在消费上的。

总之,地方税如果落在消费上,那意味着地方的税收和人的流动性正相关,一个地方人越多、消费越多,地方政府的收入就越多。这和城镇化、扩大内需以及转变经济发展方式都是相吻合的。

从理论上来说,环境税、资源税和碳税等税种都不适宜成为地方税种,因为资源禀赋各地差别很大,作为地方税种不公平。但从当前实际国情来看,资源多的地方恰恰是比较穷的地方,没资源的地方恰恰是比较富的地方,资源税作为地方税种也未尝不可。

第五种方法是把属于全民所有的公共资源、资产也纳入中央与地方之间的财权划分范围,把税权、费权、产权作为完整财权综合考虑,彻底调整中央与地方的财权划分范围、划分方式,同时对中央与地方事权划分也进行调整,使广义财权、事权的划分改革同步推进。这涉及行政体制改革、公有制下的产权制度改革等重大问题,涉及面更宽、难度更大。优点是改革的系统性、协调性、可持续性更强,可以化解诸多深层次的矛盾和问题,放大改革的红利。

此外,营改增除了对财政体制产生的影响,还涉及税收征管体制。地税原来主要的任务是征收营业税,营改增后地税无事可干,因而产生了国税和地税是否要合并的问题。从降低纳税成本的角度讲应该合并,但两套机构合并涉及到大量人员问题,实际操作会比较复杂。

(记者熊剑锋采访整理)

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